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日本明治维新时期的太政官制和内阁制

kyokaku　2013-11-17 13:03:09

【前言】
本集第45回剧情有描述到1885年12月22日日本开始实施内阁制，伊藤博文就任第一代内阁总理大臣。这对明治维新有重大影响的政治体制变革，却只出现短短的17秒，而且没有任何对白，显然如果想从本剧了解日本明治维新成功的原因，是有困难的！于是，特别收集一些资料整理如下，以了解日本明治维新时期，从太政官制演变成议会内阁制的过程和影响。

看戏有人看热闹，有人是看门道。不久前有位朋友在百度的「八重之樱吧」发言说：看《八重之樱》电视剧是`汉奸卖国贼`的行为，这种短视狭隘义和团式的言论，注定在下次发生争端时，还是失败的一方。他连中国古老孙子兵法教导的`知己知彼，百战不殆`的谋略都没读通，日本强在哪里？弱在哪里？都不知道，只想以仇恨论的阿Ｑ式精神胜利法就想打败日本人，未免太愚蠢无知。如果你没有比日本人更努力，更有智慧，更有能力，你凭什么胜过别人？回头看看二次大战太平洋战争末期，美国为了要彻底打败日本，专门派出一位人类学者去研究日本民族性，发表数篇研究报告给军方高层研读，以便拟定作战的战略战术之用，而这些研究报告后来整理成`菊与刀`一书发表，至今仍是研究日本民族性最重要的参考。

❖ 太政官制 (The Great Council of State)
1867年12月9日，反对江户德川幕府统治的志士发动政变，并获得了成功。明治天皇发布了《王政复古大号令》：实行王政复古，废除摄关、幕府等，先暂设总裁、议定、参与三职，以处理万事。总裁、议定、参与构成的“三职制”，便是近代日本最早的官制。据《王政复古大号令》规定，总裁由亲王担任，议定由亲王、公卿、强藩藩主担任，参与主要由各藩藩士担任。“三职”总计人数31人，其中皇族3人，公卿8人，诸侯20人（藩主、原藩主5人，藩士15人）。这种名额的分配，完全出于当时的诸政治势力均衡的慎重考虑。这种政权结构，虽然幕府被废除了，但仍然没有摆脱封建领主制的阴影。实质上它是同盟诸藩的联合政权，而天皇则是同盟诸藩之主。

特别注意的是，在这一政权结构中，包容了以萨摩、长州两藩为核心的讨幕派以及以土佐藩为核心的公议政体派。如此多元性质的政治结构，必然充满着矛盾、分歧和对抗。藩士之间，由于政见、能力和目的的不同，也很难同舟共济。强烈主张权力一元化的大久保利通，曾悲愤地痛斥议定、参与之中的无能之辈和不思变革的现状，指出若此种状况不改变，皇国之事则将“土崩瓦解，大变革也尽成水泡画饼，此乃必然之势”这种危机感促进了改革派继续改进官僚制的决心。1868年1月17日和2月3日，新政府相继对“三职制”进行了局部改组。

1868年3月14日，新政府发布了纲领性档——《五条誓约》和“天皇宸翰”，表明了“天皇亲政”和“广兴会议，万机决于公论”的大政方针。为了贯彻《五条誓约》宣明的大政方针，在官僚、行政制度方面，新政府于同年闰四月，公布了关于新政府组织和官吏的重要档——《政体书》。

《政体书》开宗名义指出：“制定国策，建立规章制度，应以五条誓约为目标。”该档的核心内容是宣明自此开始实行“太政官制”。文件规定：(1)天下之权力皆归太政官，使政令无出于二途之患；(2)太政官之权力分为立法、行政、司法三权，使之无偏重之患；(3)立法官与行政官不得相互兼任；(4)明确尊卑，非亲王、公卿、诸侯不得升任一等官；贤能之藩士、庶人最高可官至二等官；(5)各府、藩、县的政令应体现誓约，“不使小权犯大权，不使紊乱政体”；(6)太政官分为七官，即议政、行政、神祇、会计、军务、外官、刑法等七官。很显然，以明治天皇为首的新政府，企图通过太政官制来实现政权的一元化统治，并且吸收资产阶段的三权分立，实行立法、司法与行政的分立。

明治2年(1869)7月，公布《职员令》和官位相等表，《职员令》更明确地规定了政府的结构。明治4年(1871)7月29日，制定了《太政官职制》，对《职员令》规定的太政官制作了进一步的改进。根据《太政官职制》规定，中央政府由天皇亲政，下设正院、左院、右院。正院由太政大臣、左大臣、右大臣及参议组成；左院设议长及一、二、三等议员等职；右院由各省长官、次官及书记组成。三院诸官职中，乙太政大臣的权力最大，其职责为“辅佐天皇，总揽庶政，统辖祭祀、外交、宣战、媾和、订约之权，海陆军之事务”。左院系“审议各项立法事务之场所”，议长的职责是“掌审定议案”。右院的职责是“草拟所辖事务之法案，审核各省之议案”。《太政官职制》的公布与实施，实际上意味着太政官制的最终确立和完善。

❖ 议院内阁制 (Parliamentary Government / Parliamentary Cabinet System)
随着明治维新的深化，到19世纪70年代初，明治政府内部发生了新的矛盾与对立，以西乡隆盛等人为代表的一派，主张政府应把对外扩张放在第一位，出兵朝鲜，把日本“失之于欧美之物，取偿于朝鲜、满洲之地”；另一派以访问欧美归来的岩仓具视、大久保利通、木户孝允等人为代表，认为按当时日本的综合国力，政府应“以治内政为第一着”。征韩论与内治论形式对峙，互不相让，最后导致了明治6年(1873)内治派的“十月政变”，天皇任命岩仓具视为代理太政大臣，推行整顿内政、增强国力的国策。

明治6年“十月政变”的成功，对日本建立近代国家体制，发展资本主义是极为有利的。政变成功后，首先设置了内务省，由大久保利通任内务卿。内务省实际上成为政府的核心，其主要职责是加强中央集权官僚统治，推进殖产兴业政策。总之，它总揽了国家安全、兴盛产业等大权。继设置内务省后，内治派立即着手政体的研究与改革。政府任命伊藤博文为“政体取调”主任，负责审查各种意见，并提出方案等。

在建立怎样的政体问题上，政府内部又出现了对立的主张。以大隈重信为代表的的一派，主张采取英国模式，“立即设国会”，“组织新内阁”，提出“应以圣主亲裁，宣召议院中占多数之政党首领，委任其组建内阁”。而以岩仓、大久保、伊藤为代表的一派，则主张采取德意志模式，认为当务之急不是开国会、建内阁，而是“首先上定君权，下限民权，使人君安于万世不朽之天位，使生民保自然固有之天爵”，“以我国独特之皇统一系典例与人民开化之程度为鉴，斟酌得失利弊，制定法典宪章”。大隈重信派与自由民权运动接近，筹组统一的自由主义政党。这种形势对明治政府造成极大压力。为了摆脱危局，岩仓等人决定借助天皇的权威来镇压大隈派和自由民权运动。1881年(明治14年)10月，天皇召开御前会议，决定了如下事宜，即确定立宪政体方针；罢免大隈重信及其一派成员的官职。并以诏书的形式宣布将以1890年为期召开国会，公布宪法。大隈派被逐出政府一事，史称“明治十四年政变”。

大隈派虽然被迫离开了政府，但天皇应允将于1890年召开国会，公布宪法一事，不能不说是明治政体改革向前迈出了一大步。天皇的诏书促进了制宪工作的进程。实际上，制宪工作早在“明治十四年政变”之前就已开始了。1881年7月，岩仓具视在法律顾问德意志学者罗埃斯勒的协助下，提出了制定宪法的基本方针——《大纲领》。

为了进一步了解欧洲的宪法，1882年3月，政府派伊藤博文赴欧洲。此次赴欧，名义上是考察欧洲诸国宪法，实际上他以考察德意志宪法为重点。在考察期间，伊藤写信给岩仓具视，明确地叙及了君主立宪制下内阁的职责：“立法为议政府，行政为宰相府”；“法律为两院，即议会所通过。命令为政府所发布。而法律、命令其效力均等。……总之，法律草案由政府即内阁行政拟定，即使立法议会通过违反政府意图之法律，政府如不同意，君主即不批准发布。君主如不批准发布，即不能构成法律，只不过草案而已。”很显然，在伊藤的心目中，立法与行政、议会与内阁之间，行政、内阁的权力高于立法、议会。内阁对君主负责。

1883年，伊藤博文回国后，由于他的奏请，在宫中设立了以他为中心的“制度取调局”，具体负责设计诸制度的改革。其中政府组织的改革就是其设计的重点之一。伊藤博文的目的就是要以近代的、立宪的内阁制代替传统的、集权的太政官制。经过多次的沟通，政府组织改革案得到了太政大臣三条实美的认同。三条实美向天皇呈递了有关实施内阁制的奏议。奏议力陈太政官的弊端，以及实施内阁制的紧迫性。指出实行内阁制后，在总理大臣主持下，可以“保持全局之平衡，得各部之统一”，“纲纪振张，各部宰臣均任其责，节用务实，以达立国之目的”。与此同时，三条实美要求天皇在实行内阁制之时，解除他的太政大臣之职，奏议得到了天皇的同意。1885年12月，三条实美发布了最后一道太政官令，正式宣布废除太政官制和实行内阁制。同时，还公布了《内阁职权》。

宣布实行内阁制的当日，在宫内举行了总理大臣及内阁成员的亲任式，伊藤博文被任命为首任内阁总理大臣。根据《内阁职权》规定，内阁总理大臣“为各大臣之首”，其职责是“奏宣机务，承旨指示大政之方向，督统行政各部”；有权“考察行政各部之成绩，要求其说明以及检查之”，必要时可“令行政各部停止处分或命令，以俟亲裁”；“凡法律命令均由内阁总理大臣副署”。由此可见，内阁制赋予内阁总理大臣上对天皇负责、下统政府各省事务的大权，从而使最高的政策决定机关不致发生割据与分裂。

内阁成立的次日，在总理大臣之下设置了法制局，作为官制设置与发布的中心。数日后总理大臣又向各省大臣通告了《政纲五章》，以此作为各省整顿的方针。《政纲五章》的主要精神，一是“明官守”，规定了各省的局、课组织、许可权、定员、官吏等级；二是“选叙之事”，即通过考试确立官吏资格的制度；三是“省繁文”，强调事务的简捷、能力化；四是“节冗费”，强调人事、行政费用的合理与节约，建立会计制度；五是“严格纪律”，强调官吏的作风与纲纪。如此明确提出政府的政纲和对官吏的要求，自明治维新开始以来，尚属首见。

内阁制确立的重要意义，在于它实质上标志着明治维新时期行政改革的深化和日本近代官僚制的起步；同时它为加速制宪和开设议会的进程，以及殖产兴业，经济发展，从行政组织上提供了保证。

❖ 总结：
从世界历史的发展和演变可以证实表明，官僚制度和国家机构，既是统治阶级的政治统治权的具体体现，也是社会安定和经济发展的保证。它的变革，常常影响或决定着国家的命运和经济荣衰的走向。正因为如此，所以我们探索近代日本发展的进程，尤其是明治维新时期官僚制度的变革，可以促进我们了解我们邻近国家是如何走上亚洲第一个近代化的道路，以及使国家快速变强的原因。如果再比较同一时期也在进行革新自强运动的清朝，却是以失败收场，就不难了解，一个国家民族的兴衰荣辱，事实上是有迹可循的。

❒ 附注：
1. 内阁制又称议会制 (Parliamentary system)，包括「内阁君主立宪制」及「内阁共和制」，是民主政治制度的一种，特点是其政府首脑的权力来自议会(国会)的支持，而这种支持通过两种途径落实：第一是议会改选后的多数议席支持，第二是政府首脑赢得议会的信任投票。因此，所属政党未能赢得议会大选的政府首脑连同其内阁必须提出辞职，而未能通过议会信任投票的政府首脑，连同其内阁也必须辞职。由议会重新在席位居多数的党派中协商选举产生新的首脑与内阁。议会制下政府首脑(总理)的权力普遍较大。

▼1885年(明治18年)日本实施内阁制，废除太政官制